Читать по-русски

Як рэфармаваць беларускія рэгіёны

Рыгор Астапеня, Антон Раднянкоў
Беларускія рэгіёны выміраюць і губляюць эканамічны патэнцыял. Вось што з гэтым рабіць.

Калі глядзець на эканамічны крызіс з Мінска, то ён выглядае не такім і страшным. Нягледзячы на ўсе праблемы, заробкі ў Мінску падаюць найменш, вакол паўстаюць новыя бары і жыццё наагул працягваецца.

Але з рэгіянальнай перспектывы эканамічны заняпад выглядае куды больш грозна: ён знішчае рынак працы і спусташае гарады. Гэта ўсё накладваецца на доўгатэрміновыя трэнды, праз якія ў сярэднетэрміновай перспектыве ад Беларусі застанецца толькі Мінск і яшчэ дзясятак гарадоў.

Глядзець відэа
Чатыры галоўныя праблемы беларускіх рэгіёнаў
Беларускія рэгіёны губляюць дэмаграфічны патэнцыял і чалавечы капітал.

За апошнія 20 гадоў Беларусь страціла амаль мільён жыхароў. Але гэтыя змены адбываліся непрапарцыйна – Мінск, абласныя цэнтры ды іншыя вялікія гарады наадварот раслі, у той час як вёскі і гарады, дзе жыве менш за 50 тысяч чалавек, пусцелі. Іх жыхары не толькі выміралі, але і з’язджалі туды, дзе ёсць большыя эканамічныя перспектывы. Яшчэ 20 гадоў таму ў вёсках жыў кожны трэці беларус – цяпер тут жыве кожны пяты.

Паводле Міністэрства эканомікі, да 2032-га года 77 са 118 раёнаў Беларусі не будуць мець устойлівай колькасці жыхароў (гэта значыць, што ў іх будзе жыць менш за 20 тысяч чалавек). Буйныя гарады, перадусім Мінск, высмоктваюць маладзейшых і, часта, найбольш здольных. Розніца ва ўзросце добра бачная на прыкладзе каэфіцыента смяротнасці. У 2015 годзе на тысячу жыхароў у Мінску прыпадала 8,8 смерцяў, а па ўсёй астатняй Беларусі 13,6.

1 млн.
77 з 118
Значэнне не-Мінска ў беларускай эканоміцы ўвесь час змяншаецца.

Разам са стратай людзей вобласці губляюць сваё значэнне для эканомікі, і адпаведна расце роля Мінска. У 2016 годзе доля сталіцы ў ВУП дасягнула 27 % і працягвае расці. Пры гэтым развіццё Мінска выглядае для рэгіёнаў заганным колам: інвестыцыі ідуць у Мінск, бо тут найлепшы рынак збыту, і яны яшчэ больш узмацняюць сталічную эканоміку, таму і наступныя інвестыцыі трапляюць акурат у Мінск. Не дзіва, што інавацыі ў Беларусі развіваюцца перадусім у сталіцы.

У той жа час беларускія рэгіёны жывуць са “старой эканомікай”, якая мае меншы сектар паслугаў і абапіраецца на дзяржаўную прамысловасць, якая найбольш страціла ў часе крызісу. Таму жыхары Мінска страчваюць у заробку больш павольна і сёння зарабляюць у паўтара раза больш, чым ва ўсёй Беларусі, а сярэднедушавыя прыбыткі адрозніваюцца амаль у два разы.

Навукаёмістасць рэгіянальнай эканомікі *
Доля Мінска ў ВУП
Беларускія рэгіёны становяцца прасторай беднасці, дзе людзі маюць горшы доступ да сацыяльных паслуг.

Месца пражывання з’яўляецца першасным фактарам, які ўплывае на тое, ці сутыкнецца чалавек з рызыкай трапіць за рысу беднасці. У Беларусі ёсць дастаткова дэпрэсіўных раённых цэнтраў, у якіх пражывае некалькі тысяч чалавек і дзе вельмі цяжка знайсці працу. Адсутнасць жа годных сацыяльных выплатаў па беспрацоўі прыводзіць да таго, што людзі трапляць ніжэй за ўзровень малазабяспечанасці (у сярэднім каля $ 90 у месяц). Агулам жа шанцы быць малазабяспечаным ва ўсёй астатняй Беларусі ў чатыры разы вышэй, чым у Мінску.

Даволі прадказальна, што па-за сталіцай якасць сацыяльных паслуг ніжэйшая, чым у Мінску. На жыхароў сталіцы прыпадае ў паўтара раза больш лекараў і крыху больш сярэдняга медыцынскага персаналу.

58.1
г. Мінск
38.4
Астатняя Беларусь

Іншы прыклад – гэта доступ да вышэйшай адукацыі. У Мінску знаходзяцца 28 з 51 беларускіх універсітэтаў. Колькасць дактароў альбо ВНУ – гэта ўсяго толькі часткі пазла, паколькі насамрэч многія сацыяльныя паслугі па-за Мінскам горшыя, чым у сярэднім па ўсёй Беларусі.

Удзельная вага малазабяспечаных гаспадарак
0.9%
г. Мінск
5.8%
Гомельская вобласць
5.4%
Брэсцкая вобласць
4.9%
Магілёўская вобласць
3.8%
Мінская вобласць
2.9%
Гродзенская вобласць
28 з 51 Беларускіх універсітэтаў знаходзяцца ў Мінску
У Беларусі няма палітычных элітаў з праграмамі, якія б ведалі, як выратаваць беларускія рэгіёны.

Магчыма, найвялікшай праблемай беларускіх рэгіёнаў з’яўляецца некампетэнтнасць уладаў. Мясцовыя чыноўнікі раз-пораз трапляюць пад абвінавачванні ў карупцыі, а стан рэгіёнаў паказвае, што іх прафесійнасць можа выклікаць пэўныя пытанні. Адсутнасць выбараў вядзе да таго, што чыноўнікі ніякім чынам не залежаць ад жыхароў сваіх раёнаў, таму фактычна неабавязаныя адстойваць іх інтарэсы.

Беларускае заканадаўства абмінае паняцце “рэгіянальнае развіццё”, а ўлады не ствараюць рэгіянальных праграмаў развіцця, апроч тых, якія складаюцца разам з заходнімі экспертамі за сродкі ЕС ці ПРААН. Аднак гэтыя праграмы “пішуцца ў шуфляду” і ў практыцы не выкарыстоўваюцца. Болей за тое, на думку адмыслоўцаў, яны выглядаюць як школьныя рэфераты.

“У параўнанні з еўрапейскімі, беларускія стратэгіі развіцця падобны на школьны рэферат.”
Тры памылковыя падыходы да развіцця рэгіёнаў

Заняпад беларускіх рэгіёнаў шмат у чым звязаны з няправільнымі ўяўленнямі беларускіх уладаў пра рэгіянальнае развіццё.

“Мінск вырашае”

Галоўны мінус сённяшняй палітыкі развіцця рэгіёнаў – завялікая цэнтралізацыя, калі ў Мінску вырашаюць, як якому рэгіёну жыць. У выніку мясцовыя ўлады замест таго, каб думаць, як развіваць рэгіён, хвалююцца толькі за выкананне паказнікаў, якія ім даюцца зверху.

Неабходна больш актыўна выкарыстоўваць bottom-up падыход, калі на мясцовым узроўні будуць прымацца асноўныя рашэнні. Каб гэта паспяхова запрацавала, беларускім рэгіёнам патрэбны шырокі ўдзел грамадскасці ў вырашэнні мясцовых праблемаў, празрыстасць прыняцця рашэнняў і большая эканамічная аўтаномія. Нацыянальныя ўлады ў гэтым працэсе павінныя толькі дапамагаць, запрашаючы да супрацы экспертаў, а не дасылаць дадатковыя бессэнсоўныя паказнікі.

Але не трэба падманвацца – неэфектыўная сістэма кіравання ўласцівая і Мінску, і іншым буйным гарадам. Там яна проста хаваецца за вялікім рынкам, прыватным сектарам і тлустымі бюджэтамі. А вось у гарадах, колькасць насельніцтва ў якіх меншая за 50 тысяч чалавек, вынікі зусім сумныя.

“Нацыянальныя ўлады ў гэтым працэсе павінны толькі дапамагаць, запрашаючы да супрацы экспертаў, а не дасылаць дадатковыя бессэнсоўныя паказнікі.”
“Якую наступную галіну эканомікі будзем выратоўваць?”

Часы, калі ўлады маглі выдаткоўваць дзясяткі мільярдаў долараў на падтрымку рэгіёнаў, прайшлі. І хоць у 2016-ым годзе на падтрымку сельскай гаспадаркі агулам з бюджэту было выдаткавана каля $ 1 млрд, гэта куды менш, чым у тлустыя нулявыя.

Мала таго, што рэгіёны жывуць у бюджэтным голадзе, інвестыцыі скарачаюцца шалёнымі тэмпамі – толькі за мінулы год у рэгіёны інвеставалі на 25 % менш, і гэты паказнік значна ніжэйшы за парог эканамічнай бяспекі. У сітуацыі, калі інфраструктура рэгіёнаў дэградуе, а бюджэту не хапае нават на падтрыманне актуальных выдаткаў, мроі пра выратаванне ўсіх – гэта проста самагубства.

$ 6 млрд.
г. Мінск
$ 2,5 млрд.
Астатняя Беларусь

Ёсць у гэтым і нешта пазітыўнае, бо мы добра памятаем, чым скончылася татальная мадэрнізацыя дрэваапрацоўкі ці цэментных заводаў дзяржаўнымі менеджарамі. У дрэваапрацоўцы па выніках 2016-га запазычанасць у 2,5 раза большая за гадавы аб’ём выручкі (агулам больш за $ 2,7 млрд і працягвае расці!), загружанасць была толькі 60 %, а рэнтабельнасць – ажно 1 %. Відавочна, прадпрыемствам-удзельнікам яшчэ доўга давядзецца адыходзіць ад такога поспеху.

“Поспехі” прадпрыемстваў дрэваапрацоўкі (па выніках 2016)
Выдаткі рэспубліканскага бюджэту на сельскую гаспадараку (% ад ВУП)
“Усе рэгіёны жывуць аднолькава кепска”

Пры ўсёй агульнай дэпрэсіўнасці лічыць, што ўсе рэгіёны з аднолькавай хуткасцю ляцяць у пекла, не варта. Розныя рэгіёны маюць розную дынаміку і трэба канцэнтравацца на найлепшых.

Напрыклад, добрую дынаміку паказваюць абласныя цэнтры, рэгіянальныя агламерацыі як Полацк і Наваполацк, Мазыр і Калінкавічы. У іх адбываецца прырост насельніцтва, застаецца моладзь і расце прыватны бізнес.

Такім рэгіёнам і патрэбныя ўласныя стратэгіі развіцця, супольныя інфраструктурныя праекты. Бо гэтыя кластары і будуць тымі пунктамі росту, якія будуць задаваць дынаміку развіцця краіны.

Прырост у насельніцтве раённых цэнтраў
(за апошнія 10 гадоў)
8%
г. Баранавічы
8%
г. Пінск
6%
г. Салігорск
3.6%
Полацк і Наваполацк
Што трэба рабіць

Беларускія рэгіёны знаходзяцца ў такім стане, што ніякая цудоўная пілюля не ў стане іх адразу вылечыць. Але ёсць шмат рэчаў, якія дзяржава магла б зрабіць. Калі коратка, на месца вертыкальнай палітыкі цэнтральных уладаў павінна прыйсці гарызантальная палітыка рэгіянальных суб’ектаў.

Па-першае, нашым рэгіёнам патрэбнае сапраўднае мясцовае самакіраванне, а не фэйкавыя саветы дэпутатаў.

Бо калі чыноўнікі, якія кіруюць рэгіёнам, залежаць ад вышэйшага начальства, а не ад грамадзянаў, то яны для грамадзянаў асабліва і не стараюцца. У рэгіёнах павінна ўзнікнуць моцная грамадзянская супольнасць. Шырокі ўдзел грамадскасці ў вырашэнні мясцовых праблем толькі павялічыў бы якасць рэгіянальных стратэгіяў і палепшыў бы працу падсправаздачных мясцовых уладаў.

“Шырокі ўдзел грамадскасці толькі палепшыў бы працу мясцовых уладаў.”
Па-другое, дэцэнтралізацыя можа быць не толькі арганізацыйнай, але і фізічнай.

Напрыклад, у Нямеччыне Цэнтрабанк знаходзіцца ў Франкфурце-на-Майне, у Чэхіі ўсе найвышэйшыя суды вынесеныя за Прагу. Болей за тое, заходнія краіны размяшчаюць у рэгіёнах міжнародныя агенцтвы – штаб Інтэрпола пераехаў з Парыжа ў Ліён яшчэ ў 1989-ым. У Беларусі ж усё сканцэнтравана ў сталіцы і гэта павінна змяніцца.

Органы, якія абавязаныя праводзіць незалежную палітыку, могуць пакінуць Мінск хоць заўтра – гаворка пра такія ўстановы, як Нацыянальны банк, Вярхоўны і Канстытуцыйны суды. Гэткая дэцэнтралізацыя дзяржаўных органаў стане штуршком развіцця рэгіёнаў, знізіць выдаткі бюджэту і палепшыць якасць дзяржаўнага кіравання.

За органамі кіравання ў рэгіёны павінна пераехаць добрая частка ўніверсітэтаў. Гэта няправільна, калі ў адным горадзе сканцэнтравана больш за палову ўсіх ВНУ.

Дэцэнтралізацыя затрымае моладзь у рэгіёнах лепш за прымусовае размеркаванне. Болей за тое, разбудова ўніверсітэтаў падтрымае якасць чалавечага капіталу, без якога немагчымы эканамічны рост ці прыход буйных інвестыцыяў. Сёння ў Мінску 43 % працаўнікоў маюць вышэйшую адукацыю, а па-за сталіцай у два разы менш.

55% усіх універсітэтаў краіны знаходзяцца ў Мінску
43% працаўнікоў Мінску маюць вышэйшую адукацыю, у рэгіёнах такіх у 2 разы менш
Па-трэцяе, рэгіёнам трэба эфектыўнае бюджэтнае кіраванне і ўдасканальванне стымулаў.

Мясцовыя бюджэты моцна залежаць ад трансфертаў з рэспубліканскага бюджэту і фармуюцца паводле стратнага прынцыпу. Чым больш ты выдаткаваў у мінулым годзе, тым больш можаш запрасіць сродкаў у гэтым, а эфектыўнасць і эканомія будуць толькі змяншаць твой бюджэт. Не дзіва, што кіраўніцтва пры такой сістэме заўсёды імкнецца раздзьмуць выдаткі.

Аблегчыць сітуацыю магла б змена сістэмы размеркавання падаткаў. Лепш было б, калі б не ўсё браў сабе цэнтр дзеля пазнейшага размеркавання праз трансферты, а большая частка падаткаў (напрыклад, падатак на маёмасць) адразу ішла б у мясцовыя бюджэты.

Крыніцы паступленняў мясцовых бюджэтаў
Па-чацвёртае, трэба дыверсіфікаваць рэгіянальную эканоміку.

Немагчыма павысіць канкурэнтаздольнасць рэгіёнаў, калі ў іх няма канкурэнцыі. Тут трэба абапірацца на прыватны бізнес і ствараць умовы для роўнага функцыянавання розных прадпрыемстваў. Падаткі ад бізнесоўцаў павінны трапляць у мясцовы бюджэт, каб мясцовыя ўлады мелі стымул пашыраць падатковую базу.

Кожнаму рэгіёну варта вызначыцца з 1-2 прыярытэтнымі накірункамі развіцця, а накірункі розных вобласцяў варта ўзгадніць паміж сабой на нацыянальным узроўні. У свеце гэты падыход называецца “разумнымі спецыялізацыямі” (Smart Specialisation) – ён дапамагае пазбегнуць дублявання рэгіянальных стратэгіяў развіцця ды празмернай канкурэнцыі паміж суседнімі рэгіёнамі.

Пры гэтым выбар спецыялізацыі павінен грунтавацца на ўважлівай ацэнцы існых ініцыятыў і зацікаўленых бакоў у рэгіёне, уцягванні з розных сектараў як мага большай колькасці актараў у інавацыйны цыкл. Добрым прыкладам з’яўляецца Ніжнесілезскае ваяводства Польшчы. Традыцыйна прамысловы рэгіён з развітай горназдабыўнай прамысловасцю апошнімі гадамі перанакіроўваецца на бія- і нанатэхналогіі, а таксама на транспартную мабільнасць.

Пры гэтым, калі кошт выбару пэўнага накірунку робіцца надзвычай вялікім, прынята распрацоўваць некалькі сцэнароў развіцця падзеяй. Такія сцэнары паказваюць, якія вынікі прынясе выбар таго ці іншага прыярытэту, як вынікі будуць змяняцца ў адпаведнасці з хуткасцю рэалізацыі захадаў, агульнай сітуацыяй у эканоміцы краіны ды колькасцю даступных сродкаў. Адначасова для ўладаў было б больш відавочна, што без рэальнага развіцця малога і сярэдняга бізнесу, без прыватызацыі немагчыма рэалізаваць жыццяздольнай стратэгіі.

Кожнаму рэгіёну варта вызначыцца з “разумнымі спецыялізацыямі” (Smart Specialisation) – 1-2 прыярытэтнымі накірункамі развіцця.
Па-пятае, улады павінны вырашыць агульнарэспубліканскія праблемы.

Па вялікім рахунку, вялікая частка рэгіянальных праблемаў з’яўляецца прадуктам няправільнай палітыкі Мінска. Без рэструктурызацыі дзяржаўных прадпрыемстваў сістэма кіравання, як і якасць жыцця, будзе заставацца на нізкім узроўні. Відавочна, што прыватызацыя і прыватны сектар застаюцца галоўнай надзеяй – узровень жыцця вышэйшы ў тых беларускіх рэгіёнах, дзе прыватны сектар найбольшы.

62.7%
Мінская вобласць
60.5%
г. Мінск
57.4%
Гродзенская вобласць
57.2%
Брэсцкая вобласць
55.0%
Магілёўская вобласць
53.0%
Гомельская вобласць
50.8%
Віцебская вобласць

Разам з рэформамі прадпрыемстваў улады павінны пачаць па- сапраўднаму падтрымліваць малазабяспечаных і беспрацоўных. Большасць з іх знаходзіцца акурат па-за сталіцай і стала ахвярай няправільнай палітыкі ўрада. Наўрад ці ўлады могуць кампенсаваць гэтым людзям свае памылкі, але яны павінны пачаць нарэшце рэфармаваць рэгіёны.

Наўрад ці ўлады могуць кампенсаваць гэтым людзям свае памылкі, але яны павінны нарэшце пачаць рэфармаваць рэгіёны.
Рыгор Астапеня – заснавальнік і галоўны рэдактар “Ідэі”. Рыгор працуе дырэктарам па развіцці і аналітыкам Цэнтра Астрагорскага, а таксама рыхтуе PhD дысертацыю ў Варшаўскім універсітэце на тэму “Міжнародная ідэнтычнасць Беларусі”. Рыгор паходзіць з Салігорска. Яго электронная пошта: ryhor.astapenia@gmail.com
Антон Раднянкоў – выканаўчы дырэктар “Ідэі”. Антон працуе менеджарам праектаў у сферы ўстойлівага развіцця рэгіёнаў. Антон нарадзіўся ў Гомелі, вывучаў міжнародныя дачыненні ў Мінскім дзяржаўным лінгвістычным універсітэце і аналіз фінансавых рынкаў у Беларускім нацыянальным тэхнічным універсітэце. Яго электронная пошта: a.radniankou@gmail.com
Фотаздымкі: Shutterstock